地方專(zhuān)項(xiàng)債可注入 16萬(wàn)億PPP存量項(xiàng)目“引活水” 　

　　繼補(bǔ)充中小銀行資本金、土地收儲(chǔ)、“清欠”等用途后，今年8月，財(cái)政部進(jìn)一步明確地方債可支持存量PPP項(xiàng)目。

　　在規(guī)模擴(kuò)容的同時(shí)，近年來(lái)地方專(zhuān)項(xiàng)債的創(chuàng)新用途也在持續(xù)拓展。從2015年置換隱性債務(wù)、2017年轉(zhuǎn)向項(xiàng)目建設(shè)為主，到2019年允許部分領(lǐng)域用作項(xiàng)目資本金，2020年新增補(bǔ)充中小銀行資本金，2024年新增支持收購(gòu)存量閑置土地和保障房，2025年進(jìn)一步拓展至“化解政府拖欠企業(yè)賬款”及“出資政府投資基金”，現(xiàn)階段地方專(zhuān)項(xiàng)債用途表現(xiàn)出愈發(fā)明顯的多元化靈活化特征。

　　在此期間，專(zhuān)項(xiàng)債管理機(jī)制的優(yōu)化也為地方因地制宜開(kāi)展資金分配提供了良好的制度“土壤”。2024年底國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布新規(guī)，通過(guò)“負(fù)面清單”管理模式靈活拓寬了專(zhuān)項(xiàng)債的使用范圍，并且政策效果已初步顯現(xiàn)——多地在新債務(wù)限額分配中重點(diǎn)向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率高的地區(qū)傾斜，正確保“資金用在刀刃上”。

　　專(zhuān)項(xiàng)債使用過(guò)程中也不免存在個(gè)別問(wèn)題，據(jù)2025年審計(jì)工作報(bào)告披露，部分地區(qū)存在違規(guī)舉債、資金用于禁止類(lèi)項(xiàng)目、虛報(bào)支出、擠占挪用等現(xiàn)象，以及因超需求發(fā)行、前期不足或政策變動(dòng)導(dǎo)致的閑置或浪費(fèi)，部分閑置項(xiàng)目已產(chǎn)生利息1.29億元。因而，在持續(xù)擴(kuò)大創(chuàng)新應(yīng)用的同時(shí)，如何強(qiáng)化全周期監(jiān)管、確保資金合規(guī)使用，仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。

　　今年8月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，首次明確可統(tǒng)籌使用一般債、專(zhuān)項(xiàng)債支持符合條件的PPP存量項(xiàng)目，旨在破解項(xiàng)目推進(jìn)難、融資約束與付費(fèi)不足等突出問(wèn)題，提升公共服務(wù)質(zhì)量與效率。

　　有從事項(xiàng)目管理與投融資的業(yè)務(wù)人員向記者分析道，此前PPP項(xiàng)目存在定位模糊、后期商業(yè)化不暢、“弱運(yùn)營(yíng)”等問(wèn)題，尤其在前些年土地市場(chǎng)下行后，運(yùn)營(yíng)盈利能力短板更加凸顯。

　　一位了解PPP項(xiàng)目的銀行從業(yè)者則表示，PPP項(xiàng)目由于投資大、周期長(zhǎng)，往往需要引入企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)共同參與、共享收益，金融機(jī)構(gòu)作為出資方提供長(zhǎng)期貸款。銀行作為資金方的“獲利”邏輯，是通過(guò)提供資金獲取風(fēng)險(xiǎn)匹配的收益，本質(zhì)上賺取“資金收益”，包括貸款利息、債權(quán)利息和中間業(yè)務(wù)收入。她認(rèn)為，本次新規(guī)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方平等協(xié)商，通過(guò)調(diào)整還款計(jì)劃、降低利率或展期等方式優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，能夠更為有效地保障銀行機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的信貸連續(xù)性和資產(chǎn)質(zhì)量穩(wěn)定性。

　　明確地方債可支持存量PPP項(xiàng)目

　　業(yè)界普遍認(rèn)為，8月地方專(zhuān)項(xiàng)債用途的最新擴(kuò)圍下，專(zhuān)項(xiàng)債與PPP的有機(jī)銜接有望為存量基礎(chǔ)設(shè)施注入新信心。

　　8月20日財(cái)政部發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》則是對(duì)當(dāng)前PPP存量項(xiàng)目問(wèn)題的重要回應(yīng)。文件明確，對(duì)符合條件的在建項(xiàng)目，地方政府可統(tǒng)籌一般債券、專(zhuān)項(xiàng)債券等資金用于PPP存量項(xiàng)目建設(shè)成本中的政府支出部分；對(duì)已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)將運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等支出全面納入預(yù)算管理，合理確定保障優(yōu)先級(jí)，嚴(yán)格執(zhí)行支付計(jì)劃，不得挪用或擅自改變?cè)�定用于PPP項(xiàng)目的預(yù)算資金，并可安排專(zhuān)項(xiàng)債券資金有序解決社會(huì)資本方墊付的建設(shè)成本，以推動(dòng)項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。

　　在融資支持上，文件要求金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定信貸投放，不得隨意抽貸、斷貸，并建立更契合PPP特點(diǎn)的信貸服務(wù)體系，強(qiáng)調(diào)“金融機(jī)構(gòu)應(yīng)依法合規(guī)積極支持在建項(xiàng)目融資”，對(duì)已簽約項(xiàng)目應(yīng)依法履約、及時(shí)放貸，對(duì)未簽約項(xiàng)目應(yīng)合理確定貸款條件、優(yōu)化審批流程，“不得無(wú)故終止合作，也不得要求地方政府或相關(guān)部門(mén)出具承諾或證明文件”。

　　記者注意到，近期已有部分地區(qū)在2025年預(yù)算報(bào)告中明確安排專(zhuān)項(xiàng)債券資金用于支持PPP存量項(xiàng)目，實(shí)際應(yīng)用中正涌現(xiàn)出多個(gè)積極案例。

　　例如，今年6月，云南省將369億元新增專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)額度轉(zhuǎn)貸至各州市，用于補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，支持地方統(tǒng)籌化解隱性債務(wù)、推進(jìn)部分PPP存量項(xiàng)目建設(shè)及清理拖欠企業(yè)賬款。同月，浙江蘭溪市海綿生態(tài)綜合整治PPP項(xiàng)目和貴州六盤(pán)水市火車(chē)站棚改PPP項(xiàng)目也實(shí)現(xiàn)落地。8月，內(nèi)蒙古財(cái)政廳提出在214.5億元增量專(zhuān)項(xiàng)債券中安排50億元，用于化解政府和社會(huì)資本合作PPP存量項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

　　為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供“彈藥”

　　地方專(zhuān)項(xiàng)債資金注入PPP領(lǐng)域，將對(duì)相關(guān)方影響幾何？一位曾參與PPP項(xiàng)目的國(guó)資人士認(rèn)為，部分存續(xù)PPP項(xiàng)目中之所以一度出現(xiàn)社會(huì)資本融資渠道受阻的情況，是因?yàn)椤癙PP項(xiàng)目很多屬于民生領(lǐng)域，非經(jīng)營(yíng)性屬性使其回款能力天然弱于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，運(yùn)營(yíng)回款想要完全覆蓋投資會(huì)比較有壓力”。此次允許使用專(zhuān)項(xiàng)債支持項(xiàng)目建設(shè)，有望顯著提升項(xiàng)目現(xiàn)金流的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，相當(dāng)于為各方注入了一顆“定心丸”。

　　民生證券固收首席分析師徐亮向記者表示，本次《指導(dǎo)意見(jiàn)》有望為地方進(jìn)一步化解其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供更多資源和“彈藥”。尤其是一般債券、專(zhuān)項(xiàng)債券等資金能用于PPP存量項(xiàng)目支出，對(duì)于這些項(xiàng)目的主要貸款銀行來(lái)說(shuō)確是重大利好，而從長(zhǎng)期來(lái)看，PPP項(xiàng)目的銀行貸款或能得到全面兌付，也能夠大幅改善地方政府的債務(wù)狀況，并提升當(dāng)?shù)劂y行的運(yùn)營(yíng)效益。

　　據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2022年10月，PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)10332個(gè)，投資額16.6萬(wàn)億元。多名業(yè)內(nèi)人士估算，16.6萬(wàn)億元的存量PPP項(xiàng)目投資中，八成左右為項(xiàng)目貸等債務(wù)性資金，按占比75%保守估算，對(duì)應(yīng)須償還的債務(wù)規(guī)模約為12萬(wàn)億元。目前，PPP存量項(xiàng)目的拖欠款，大部分沒(méi)有納入“地方隱性債務(wù)”之中，因而與PPP存量項(xiàng)目相關(guān)的諸多利益相關(guān)方，例如當(dāng)?shù)劂y行、中小民營(yíng)企業(yè)等，可能存在一定程度的潛在損失，不利于該區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、居民就業(yè)及城投平臺(tái)再融資。

　　中證鵬元研究發(fā)展部高級(jí)董事吳志武告訴記者，專(zhuān)項(xiàng)債用于解決政府拖欠企業(yè)賬款和用于支持PPP存量項(xiàng)目，這實(shí)質(zhì)上是化解政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。前者是由于地方政府無(wú)力償付企業(yè)應(yīng)付款，后者則是地方政府無(wú)力支付PPP合同應(yīng)付款，專(zhuān)項(xiàng)債用于這些領(lǐng)域后，有利于促進(jìn)企業(yè)回籠資金，化解企業(yè)流動(dòng)性壓力，對(duì)于相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，也利于防止壞賬風(fēng)險(xiǎn)。

　　“多點(diǎn)開(kāi)花”流向重點(diǎn)領(lǐng)域

　　隨著專(zhuān)項(xiàng)債在多方面的創(chuàng)新用途不斷鋪開(kāi)，地方債用途的創(chuàng)新“組合拳”持續(xù)涌現(xiàn)，正有效流向并支持多個(gè)重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域。

　　在土地儲(chǔ)備用途上，為支持盤(pán)活存量土地，自2024年10月12日財(cái)政部表示允許專(zhuān)項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備、支持地方政府回收符合條件的閑置土地以來(lái)，各省市積極響應(yīng)，地方專(zhuān)項(xiàng)債用于土儲(chǔ)的進(jìn)度明顯“換擋提速”。今年2月，首批土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債落地北京，其他地區(qū)也相繼出臺(tái)收回收購(gòu)存量閑置土地的相關(guān)安排。

　　記者據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)梳理，截至8月29日發(fā)稿，今年以來(lái)專(zhuān)項(xiàng)債資金用于“土地儲(chǔ)備”的項(xiàng)目數(shù)量達(dá)1270個(gè)，涉及62只專(zhuān)項(xiàng)債券，規(guī)模合計(jì)3240.39億元，占全年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行總規(guī)模的14.27%，占比正在不斷攀升。據(jù)DM最新統(tǒng)計(jì)，2025年已有13地披露土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行計(jì)劃，多地?cái)M將募資用于收儲(chǔ)存量閑置土地。這13地均為專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)。

　　在“清欠”用途方面，去年10月《關(guān)于解決拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題的意見(jiàn)》系統(tǒng)部署了相關(guān)工作。今年3月，政府工作報(bào)告提出擬安排地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券4.4萬(wàn)億元，較上年增加5000億元，重點(diǎn)用于投資建設(shè)、土地收儲(chǔ)和收購(gòu)存量商品房，以及消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等用途。

　　關(guān)于地方專(zhuān)項(xiàng)債的創(chuàng)新用途所發(fā)揮的重要作用，吳志武告訴記者：一是，提供股權(quán)資金或資本金來(lái)源。比如專(zhuān)項(xiàng)債用于補(bǔ)充中小銀行資本金和投資政府引導(dǎo)基金，前者為中小銀行提供了重要的資本金來(lái)源，后者則為政府引導(dǎo)基金提供了重要的出資資金來(lái)源，地方政府通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債出資有利于擴(kuò)大對(duì)區(qū)域優(yōu)質(zhì)金融資源的利用。二是盤(pán)活土地資產(chǎn)。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地，有利于土地所有人盤(pán)活資產(chǎn)，也為陷入困境的土地市場(chǎng)增強(qiáng)了流動(dòng)性。

　　投資端視角，吳志武認(rèn)為目前專(zhuān)項(xiàng)債與PPP模式的結(jié)合對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債投資價(jià)值的影響并不大。專(zhuān)項(xiàng)債的利差主要出自因地方政府償債能力帶來(lái)信用風(fēng)險(xiǎn)的不同，但專(zhuān)項(xiàng)債融資成本中在項(xiàng)目方面的風(fēng)險(xiǎn)目前并沒(méi)有得到完全體現(xiàn)。

　　“這與目前地方債市場(chǎng)投資機(jī)構(gòu)的投資策略有關(guān)，目前地方債主要投資策略以配置型為主，交易型則占比不大，這背后可能有地方政府主導(dǎo)的因素，但這也使得投資機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的敏感度較低，也導(dǎo)致地方債二級(jí)市場(chǎng)換手率較低，流動(dòng)性較差，甚至一二級(jí)市場(chǎng)利率出現(xiàn)倒掛，從而削弱了二級(jí)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)功能�！彼�稱(chēng)。

　　展望未來(lái)，地方專(zhuān)項(xiàng)債的用途還有望進(jìn)一步拓展。關(guān)于其可能開(kāi)發(fā)新用途和發(fā)揮作用的領(lǐng)域，2024年底國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》，實(shí)行“負(fù)面清單”管理制度，明確將完全無(wú)收益的項(xiàng)目，樓堂館所、形象工程和政績(jī)工程，除保障性住房和土地儲(chǔ)備以外的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，仿古城(鎮(zhèn)、村、街)以及一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目納入禁止范圍，而負(fù)面清單之外具備收益的公益性領(lǐng)域均可獲得專(zhuān)項(xiàng)債支持。因而吳志武預(yù)計(jì)，后續(xù)專(zhuān)項(xiàng)債還有望在支持地方重大科技創(chuàng)新、提升服務(wù)消費(fèi)等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。

　　(作者：余紀(jì)昕)